Die Beschaffungsstrategie – Der Befreiungsschlag für den öffentlichen Einkauf.
In den nächsten Jahren wird der Beschaffungsbedarf der öffentlichen Verwaltung weiterhin steigen. Auch die Komplexität der mit der Beschaffung verbundenen Aufgaben wird zunehmen. Eine Beschaffungsstrategie kann hier sinnvoll sein: Zwar erfordert die Erstellung einer Strategie kurzfristig personelle Ressourcen, jedoch macht sich dieser Aufwand auf lange Sicht bezahlt: Alle zukünftigen Beschaffungen können auf Basis dieser Strategie mit deutlich weniger Aufwand umgesetzt werden.
Aktuelle Herausforderungen und der postulierte, politische Digitalisierungswunsch wirken auf die öffentliche Verwaltung ein und drängen auf Wandel. Einerseits existieren interne Herausforderung, wie beispielsweise der steigende Fachkräftemangel, die bevorstehende Welle der Verrentung im Public Sektor und die steigende Komplexität der Aufgaben. Andererseits stehen politische Interessen, wie der Partizipation an Innovationen (KI, Blockchain), die Ausweitung von digitalen Angeboten (für Bürger und Wirtschaft) und der Wunsch nach digitaler Souveränität (Dienstleistung, Software & Hardware) den internen Herausforderungen gegenüber.
Herausforderungen für die Abteilung Einkauf
Auch die mit der Beschaffung betrauten Abteilungen sind hiervon nicht unberührt geblieben. Diese sind gleich doppelt von den vorgenannten Herausforderungen betroffen. Zum einen steigen seit Jahren die Aufgaben und die Anzahl an Beschaffungsvorgängen, zum anderen werden die Beschaffungsgegenstände komplexer. Weiterhin muss fehlendes Personal ausgeglichen werden. Zudem steigt durch die genannten Herausforderungen auch drastisch der Beschaffungsbedarf, da IT- und Fachabteilungen Spezialwissen und entsprechende Personalressourcen am Markt beschaffen müssen.
Oftmals können aus Zeit- und Sachzwängen heraus nur reaktiv an Beschaffungsvorgängen (mit-) gearbeitet werden. Strategisch, politische Rahmenbedingungen werden selten konsequent in allen Beschaffungen berücksichtigt. Ganz zu schweigen von der Vielzahl an wiederkehrenden Endscheidungsbedarfen. Entschlüsse auf operativer Ebene führen teilweise zu verschiedenen Ergebnissen trotz gleicher Rahmenbedingungen und Entscheidungsalternativen. Genau hier setzt eine sogenannte Beschaffungsstrategie an.
Die Beschaffungsstrategie soll (Top-)Strategien für die operative Ebene übersetzen und somit für diese handhabbar machen. Die Beschaffungsstrategie ist als cross-funktionale Strategie, von Einkauf, Vergabe, Vertragsmanagement und IT, zu verstehen. Sie soll alle Aspekte der langfristigen Bedarfsdeckung berücksichtigen. Aspekte der langfristigen Bedarfsdeckung sind u.a. übergeordneten Strategien, IT-Strategien und Umfeldaspekte. Ein aktuelles Beispiel mag der aktuell postulierte politische Wunsch nach digitaler Souveränität sein. Auf einen Satz zugespitzt, wird mit digitaler Souveränität der selbstbestimmte Umgang mit digitalen Medien gemeint. Kern hiervon ist eine (existierende) Wahlmöglichkeit an Dienstleistung, Hard- und Software, welche unabhängig von "fremden Mächten" und frei von unerwünschten, externen Einflüssen ist. Welche Ziele lassen sich aus dem Wunsch nach digitaler Souveränität herausarbeiten und wie können Beschaffer diese operationalisieren?
Was beinhaltet die Beschaffungsstrategie und wie lässt sie sich strukturieren?
Die Güte einer Strategie lässt sich an dessen gestifteten Mehrwert messen. Der konkrete Inhalt muss sich somit anhand der zu bewältigen Aufgaben, der mit der Beschaffung betrauten Organisationseinheiten, orientieren. Idealerweise umfasst die Beschaffungsstrategie Leitlinien und Maßnahmen, die Vorgaben definieren und Orientierung ermöglichen. Beschaffer müssen bei jeder Beschaffung das Rad nicht neu erfinden. Im Gegenteil Standards werden einmal definiert und anschließend konsequent wiederverwendet.
Die "Unterlage für Ausschreibung und Bewertung von IT-Leistungen 2018" (kurz: UfAB 2018) ist das Standardwerk in der öffentlichen Beschaffung. Diese unterteilt einen Beschaffungsprozess in drei Blöcke: Planung einer Beschaffung, Design einer Beschaffung und Durchführung eines Vergabeverfahrens. In den Phasen Planung einer Beschaffung und Design einer Beschaffung werden jene so wichtigen Entscheidungen zum konkreten Vorgehen jeder individuellen Beschaffung getroffen. Hier müssen die vorgenannten Maßnahmen und Leitlinien Berücksichtigung finden.
Maßnahmen werden zur Erreichung übergeordneter Ziele definiert und deren Umsetzung skizziert. Maßnahmen wirken hierbei insbesondere auf das Beschaffungsmanagement ein. So sollten beispielsweise Tätigkeiten zur Personalbedarfsdeckung durch Beschaffung, Maßnahmen zur Beschaffungskonsolidierung (ggfs. haus- oder ressortübergreifend) und zur Mitigation von Bedarfslücken aufgezeigt werden. Bezugnehmend zur digitalen Souveränität kann es durchaus Sinn machen, Beschaffungsvorhaben möglichst zu konsolidieren, um so die Einkaufsmacht gegenüber einem Monopolisten zu verbessern.
Als eine Leitlinien kann die Integration strategische Handlungsabsichten bzw. die Berücksichtigung von strategischen, konstitutiven und querschnittlichen Vorgaben verstanden werden. Vereinfacht handelt es sich um eine fachliche Klammer, welche die mit der Beschaffung betrauten Funktionsbereiche umfasst. Deren individuellen Handlungsspielräume werden definiert sowie querschnittlich, getroffene und übergeordnete Entscheidungen integriert. Im Rahmen der digitalen Souveränität könnte zur Reduktion von Abhängigkeiten entsprechend eine solche Leitlinie ausformuliert werden. Hier sollte die Frage beantwortet werden, welche Rahmenbedingungen für Beschaffungen sich positiv auf die Unabhängigkeit auswirken. Diese Rahmenbedingungen sollten anschließend als feste Bestandteile in allen thematisch relevanten Vergabeunterlagen münden.
Wie lässt sich die Beschaffungsstrategie operationalisieren?
Die Königsdisziplin jeder Strategie ist nicht deren Erstellung, sondern deren Operationalisierung. Ebenjene muss bereits zu Beginn mitgedacht werden. Aus einer Beschaffungsstrategie selbst kann ebenfalls ein konkreter Bedarf erwachsen. Bezogen auf das Beispiel der digitalen Souveränität kann die langfristige Umgestaltung einer Serverlandschaft oder deren Modularisierung ein solcher Bedarf sein. Zur Vorbereitung auf ein konkretes Beschaffungsvorhaben sollten zunächst die relevanten Bestandteile der Beschaffungsstrategie für eine konkrete Beschaffung identifiziert und vermerkt werden.
Im Verlauf eines Beschaffungsvorhabens existieren neuralgischen Punkte, um die Inhalte einer Beschaffungsstrategie zu integrieren. Solche neuralgischen Punkte können als Checkpunkte verstanden werden und die Berücksichtigung der Beschaffungsstrategie gewährleisten. Die folgenden vier Checkpunkte ergeben sich aus der UfAB 2018 und lassen sich vortrefflich hierfür verwenden:
- Die Bedarfsermittlung/-feststellung ist der Zeitpunkt, um die Anforderungen an einen Beschaffungsgegenstand selbst zu berücksichtigen.
- Bei der Bedarfsstrukturierung wird ein definierter Bedarf, nach Gesichtspunkten wie Leistungsgegenständen und Vertragstypen (Dienst- vs. Werkvertrag) zusammengefasst. Eine Trennung von Bedarfen ist insb. bei Zusatzleistungen oder Steuerungsleistungen sinnvoll, welche beispielsweise separaten Beschaffungsgegenständen zugeordnet werden können. Im Beispiel der digitalen Souveränität könnte so die Software- oder Hardwarebeschaffung und beizusteuernde Dienstleistungen voneinander separiert werden. Dies könnte für eine produktneutrale Beratung durch den separaten Dienstleister zielführend sein.
- Die Beschaffungskonzeption ist die planerische Basis für das weitere Beschaffungsvorhaben und kann somit als guter Checkpunkt dienen, um von einem Dritten Implikationen der Beschaffungsstrategie auf das Beschaffungsvorhaben prüfen zu lassen.
- Die Erstellung der Vergabeunterlagen sollte standardmäßig auf definierten Bausteinen fußen. Diese sollten entsprechend bereits auf die Beschaffungsstrategie abgestimmt sein. Individuelle Anpassungen müssen hier allerdings ggfs. separat erneut auf die Konformität zur Beschaffungsstrategie geprüft werden.
Resumee
Unstrittig ist: Der Beschaffungsbedarf wird in der öffentlichen Verwaltung dauerhaft weiter ansteigen. Die hiermit verbundenen Aufgaben werden komplexer und die daraus resultierende Arbeitslast wird ebenfalls weiter steigen.
Die Ausarbeitung und Pflege einer Beschaffungsstrategie ist kurzfristig mit erhöhtem Aufwand verbunden. Dieser Aufwand muss allerdings als Investition in die Zukunft verstanden werden. Kommende Beschaffungen können durch eine Beschaffungsstrategie mit weniger Aufwand und mit höherer Strategiekonformität durchgeführt werden. Genau diese Effektivitäts- und Effizienzsteigerung ist unerlässlich, um der steigenden Arbeitslast und den komplexer werdenden Beschaffungsgegenständen Rechnung zu tragen.
Wer noch zweifelt, dem sei die Geschichte des beharrlichen Holzfällers von Jorge Bucay ans Herz gelegt. In der Geschichte ist ein hoch motivierter Holzfäller voller Fleiß bei der Arbeit. Leider fällt er, trotz wachsendem Engagement, von Tag zu Tag weniger Bäume mit seiner Axt. Als er dies voller Scheu seinem Vorarbeiter mitteilt, fragt ihn dieser, wann er zuletzt seine Axt geschärft hätte. Der fleißige Holzfäller antwortet daraufhin, dass er dafür keine Zeit hätte, da er ja so mit dem Fällen der Bäume beschäftigt gewesen sei. Die Geschichte soll zeigen, dass es wichtig ist, das eigene Tun und Handeln zu reflektieren. Analog dem Schärfen einer Axt zum Holzfällen kann die Beschaffungsstrategie für Beschaffungsvorhaben verstanden werden.
